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complessità
Le dinamiche delle politiche pubbliche nella teoria dei moti turbolenti
Sergio Sabetta
[ Un articolo pubblicato sulla rivista on-line www.altalex.com] Ahmond e Powell hanno osservato che si riscontra quasi sempre nelle politiche pubbliche una sostanziale differenza tra le “intenzioni” che hanno dato origine alle politiche e le “conseguenze”, questo a causa della messa in atto che di fatto ne viene ad alterare contenuto e portata, tanto da far loro distinguere nella quarta fase (effetti) della rappresentazione struttural-funzionalista del policy marking tra emissioni, intese come veri e propri risultati (outputs), ed esiti, cioè le conseguenze attese o inattese delle politiche (outcomes). Sorge l’interrogativo della capacità di controllare il modo in cui vengono prese e portate ad esecuzione delle decisioni che implicano una distribuzione imperativa dei valori (Easton). L’attività politica rappresentata come un processo, anziché come una struttura, diventa una conversione ininterrotta di domande in risposte, ponendo l’accento sulle azioni e sulle decisioni, sulla molteplicità e sulla variabilità dei rapporti di potere (paradigma sistemico), secondo un processo circolare. Deve osservarsi che i principi teorici del primato dell’autorità gerarchica, della distinzione fra politica e amministrazione, del perseguimento del criterio di efficienza spesso non corrispondono alla realtà operativa. Il “ deficit di attuazione”, secondo un noto studio di Pressman e Wildavsky sul caso Oakland, dipende tanto dai legami che si stabiliscono fra le diverse organizzazioni coinvolte nell’esecuzione, quanto dalle modalità di comportamento degli attori – politici, burocrati, consulenti ed esperti – coinvolti nella realizzazione. Dal momento che nessuno degli attori coinvolti nell’esecuzione ha un atteggiamento passivo o neutrale, possedendo ciascuno interessi, valori e risorse proprie, perde rilievo la distinzione gerarchica fra politici ed amministratori tanto da indurre gli autori a considerare l’implementazione delle politiche come una continuazione in forme diverse della lotta politica. Il ruolo degli esecutori risulta comunque determinante, in quanto sebbene siano in via di principio condizionati da procedimenti tecnici e amministrativi, rielaborano gli stessi in modo del tutto discrezionale, fino a farne un supporto per il loro potere sia all’interno dell’organizzazione o struttura nei confronti dei loro sopraordinati, che dei terzi, utenti o amministrati che siano. Le difficoltà della messa in opera aumentano direttamente in proporzione:
Bardach rappresenta l’implementazione come un “gioco”, in cui vi è un complicato processo di assemblaggio che si svolge attraverso una serie di “partite” che vedono coinvolti una molteplicità di attori, di regole e di soluzioni, si che i responsabili dell’approvazione dei programmi non riescono a controllare se non parzialmente i procedimenti. La varietà delle partite giocate spiega il perché della riformulazione e della continua trasformazione di una legge o provvedimento amministrativo; d'altronde anche il numero dei giocatori è causa del ritardo se non del fallimento della politica in quanto tanto maggiore è il numero dei giocatori tanto minore è la probabilità del successo di una policy. Gli esecutori alterano gli obiettivi, dirottano le risorse, strumentalizzano l’azione per influire su altre politiche pubbliche in una continua riorganizzazione esterna e interna, per accumulare prestigio, risorse e quindi potere. Se questo riguarda prevalentemente la media e alta dirigenza, i burocrati “ di base”, ossia di line a contatto diretto con l’utenza, sviluppano pratiche condizionate dalla necessità di affrontare l’incertezza e lo stress lavorativo. In definitiva, conclude Lipsky, i fini di policy che essi comunque tenderanno ad attuare, con maggiore ampiezza in presenza di una discrezionalità maggiore, è la salvaguardia del servizio, come fonte sicura di reddito, e la costruzione di un ambiente di lavoro meno faticoso e confacente alla propria forma mentis. Nasce l’immagine del processo di messa in opera come “logica circolare”, anziché lineare e unidirezionale, in un flusso di azioni che torna continuamente su se stesso con risultati talvolta imprevedibili. (Rein e Rabinovitz). Sostituendo ad un modello top – down, calato dall’alto, con esecutori passivi, un modello bottom – up, si può definire la messa in opera di una politica pubblica in funzione di tre fattori (Majone e Wildawsky):
· Le caratteristiche del programma da attuare, come processo di formulazione e attuazione del programma; · I comportamenti degli esecutori, in particolare le risorse e i vincoli istituzionali; · Le reazioni dei gruppi destinatari e il loro agire nel network organizzativo attivato.
Per mettere in luce la presenza di una fitta rete di contatti e negoziazioni tra gruppi di interesse, dirigenti burocratici e politici interessati al settore si è usata la metafora degli iron – triangles (Dodd, Schott, Jordan, Adams, Berry), insistendo sul fatto che ciascun attore ha bisogno degli altri per affermare i propri obiettivi e difendere gli interessi. Se nella figura del “triangolo di ferro” emerge una visione rigida dei rapporti tra gli attori, H. Heclo propone la metafora della issue network al fine di evidenziare il carattere transitorio ed aperto delle aggregazioni di attori che partecipano alla policy. Questa rete di molteplici ed eterogenei attori, caratterizzata dalla temporaneità per la presenza accanto ai gruppi di interesse, burocrati e politici di esperti, consulenti, giornalisti e uomini d’affari difficilmente coordinabili che tendono a controllarsi a vicenda, esalta l’importanza dell’informazione e dei processi di comunicazione. Dall’esperienza dei paesi europei l’idea di una rete meno aperta, eterogenea e più stabile ha introdotto il concetto di policy community (Richardson e Jordan), con una settorializzazione e segmentazione del policy making in cui si tenderebbe a muoversi secondo la “logica dell’accomodamento”; tale logica comporta non solo una perdita di importanza delle autorità centrali, ma anche la segmentazione decisionale con il coinvolgimento di vere e proprie comunità di persone, gruppi, associazioni e movimenti in grado di negoziare al limite bloccare la policy. Qualunque sia lo stile di politica pubblica (policy styles) adottato, uno stile “programmato”, “pragmatico”, “negoziale” o “caotico” secondo una recente tipologia elaborata da Mény e Theonig, quello che emerge con chiarezza è la necessità di risolvere il problema della capacità di controllo e di coordinamento fonte di disfunzioni. Se è semplice creare complessità non lo è altrettanto controllarla, in quanto è necessaria un’enorme quantità di informazioni sia per i singoli componenti che per il sistema di assemblaggio. Via via che il sistema si fa più complesso una quantità maggiore di risorse/energia deve essere dedicata al controllo e tale funzione non cresce in modo lineare, bensì in termini quadratici, ne deriva che il limite di complessità intrinseco di una politica è anche conseguenza diretta della velocità di crescita dell’architettura di controllo. Ma il controllo difficilmente può essere con esattezza quantitativamente predefinito, in quanto l’evoluzione di una politica pubblica sottoposta già inizialmente a spinte diverse non è esattamente predicabile, né tanto meno le sue conseguenze. Infatti “… l’evoluzione spazio – temporale di un flusso soggetto a due condizioni iniziali leggermente differenti raggiunge stati macroscopici molto diversi in breve tempo. E’ a causa di questa forte dipendenza dalle condizioni iniziali che l’evoluzione temporale diventa rapidamente impredicibile. Questo fenomeno prende il nome di caos deterministico …” (L. Biferale - G. Boffetta – A. Celani – A. Lanotte e F. Toschi, Viaggio nella turbolenza, in Le Scienze, Box pag. 94, 7/2005), si ha tuttavia la possibilità di una descrizione in termini di quantità medie. Analogamente può ritenersi che l’immissione di risorse in un sistema, che può essere anche una politica pubblica, nell’aumentare l’espansione della stessa ne aumenta la “turbolenza sviluppata”, si che diventa sempre più costoso e più inefficace un controllo di sistema puntuale che non potrà più avvenire in termini di predicibilità del singolo flusso, ma solo in termini di quantità medie relativamente ai settori di rischio; consegue che più una politica pubblica è complessa meno sono prevedibili nel tempo i risultati. Aumenta freneticamente la ciclicità della stessa mediante processo circolare nel tentativo di controllo, fino a causare l’irriconoscibilità dei risultati e la necessità della nascita di una nuova policy. La policy non crea tanto moti browniani lineare, quanto un processo esplosivo secondo una struttura ramificata frattale per la legge di Richardson. Abbiamo detto che l’informazione e la comunicazione costituiscono il collante della policy in una nuvola culturale disomogenea con la presenza di innumerevoli attori, acquista pertanto sempre più importanza l’esame dell’aspetto culturale entro cui agisce la politica pubblica. Come è stato osservato, l’aumento esponenziale degli attori coinvolti comporta una progressiva fragilità della policy, anche in rapporto all’ambiente culturale esterno. Questi è percorso da “onde” che rimescolano continuamente la cultura di base (gas) della società, la quale d’altronde tende autonomamente a minimizzare l’energia necessaria per tenere in equilibrio i rapporti sociali, anche in contrasto con la necessità di autonomia del singolo. Queste “onde di cultura” se permettono alla società di crescere, rimbalzano tuttavia all’interno delle organizzazioni e quindi delle politiche pubbliche mettendo in crisi le programmazioni. D’altronde vi è molte volte un sovrapporsi di “onde” settoriali e generaliste che si rincorrono e sovrappongono con moto e intensità diversa a seconda delle strutture in cui agiscono, aggregando e disaggregando, ecco la durata limitata nel tempo di una qualsiasi policy. La complessità del sistema ha indotto gli economisti a cercare la soluzione più efficace a molti problemi di carattere sociale nella creazione di mercati, in modo da raggiungere risultati più soddisfacenti a prezzi minori, rispetto ai metodi di regolamentazione coattivi usati tradizionalmente dai governi. Se bene progettati e presidiati i sistemi di scambio rendono più semplici i compiti di armonizzazione dei valori in possesso ai singoli individui e degli interessi portati dai vari gruppi di pressione, in quanto vi è un unico termine di paragone costituito dalla valuta comune. Tuttavia i casi esaminati mostrano che per un efficace funzionamento vi devono essere infrastrutture forti e rispetto dei patti nei rapporti commerciali, ancor più in presenza di beni concettualmente non bene definiti e difficilmente quantificabili, come molti dei beni ambientali (immissioni inquinanti). Osserva R.Greenspan Bell che un mercato per ben funzionare oltre che di venditori, acquirenti, beni a disponibilità limitata ha bisogno che i prodotti siano “standardizzati e specificati” e inoltre che vi sia “sicurezza” nelle contrattazioni e “liquidità”, ossia possibilità di vendita quanto si vuole, circostanze tutte che limitano l’efficacia di funzionamento del mercato in molte ipotesi di policy.
BIBLIOGRAFIA
by
cmazzuc
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last modified
06-10-2009 21:24
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